LH부채 관련 AI 보고서

LH부채 관련하여 AI를 통한 보고서 만들어봄

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LH 부채 현황과 해외사례 비교를 통한 심각성 진단

제1장 LH 부채 현황 및 재무 건전성 분석

1.1. LH 부채 규모 및 구조 변화

한국토지주택공사(LH)의 부채 규모는 최근 몇 년간 지속적으로 증가하여 국내 공공기관 중 최고 수준에 이르렀다. 2023년 말 기준 LH의 부채는 약 137조 원에 육박하며, 이는 국내 107개 비금융 공기업 가운데 가장 큰 규모이다.1 불과 1년 뒤인 2024년 말 기준으로는 총부채가 160조 1055억 원으로 더욱 증가하여, 연간 7조 2000억 원이 늘어난 역대 최고치를 기록했다.3

이러한 부채 증가에도 불구하고, 부채비율은 2024년 말 기준 217.7%로 전년(218.3%) 대비 소폭 하락했다.3 이는 자본 총액이 전년 70조 95억 원에서 73조 5470억 원(자료에 따라 73.6조 원으로 표기)으로 5.1% 증가했기 때문이다.3 LH는 2011년 468%에 달했던 부채비율이 2023년 218% 수준으로 크게 낮아졌다는 점을 강조하며 재무구조 개선을 주장하기도 한다.5

그러나 부채비율의 개선이 반드시 재무 건전성의 온전한 회복을 의미하는 것은 아니다. 부채의 절대 규모가 지속적으로 증가하고 있다는 점은 심각하게 고려해야 할 부분이다. 2024년 말 기준 총부채 160.1조 원 중 이자부담부채는 97조 4000억 원으로 전체 부채의 약 60.8%를 차지한다. 이자부담부채에는 주택도시기금 차입금 49조 2000억 원, 발행 사채 44조 5000억 원 등이 포함된다.4 나머지 약 39.2%는 임대보증금(26조 4000억 원), 분양선수금(16조 원) 등 회계상 부채이지만 직접적인 이자 비용을 발생시키지 않는 부채이다.4

이처럼 LH의 부채 상황은 부채비율이라는 단일 지표만으로는 평가하기 어려운 복합적인 양상을 띤다. 2011년 이후 부채비율이 크게 개선된 것은 사실이나, 이는 주로 자본 확충에 기인한 측면이 크며, 부채의 절대액은 오히려 사상 최고치를 경신하고 있다. 특히 이자부담부채의 규모가 상당하여 LH의 현금흐름에 지속적인 압박 요인으로 작용할 수 있다. 또한, 비이자부담부채라 할지라도 임대보증금 등은 언젠가는 반환해야 할 의무이므로 잠재적인 재무 부담으로 남아있다. 향후 LH의 부채는 2028년에는 236조 원까지 늘어날 수 있다는 전망도 제기되고 있어 3, 부채 규모 관리에 대한 지속적인 관심과 노력이 요구된다.

표 1: LH 연도별 부채 및 재무지표 변화

구분 (단위: 조 원, %)	2023년 말	2024년 말	비고
자산 총계	-	233.7	4
부채 총계	~137	160.1	1
- 이자부담부채	-	97.4	4
자본 총계	70.0	73.6	3 (73조 5470억), 4 (73.6조)
부채비율	218.3	217.7	3

주: 2023년 자산 총계 및 이자부담부채는 제공된 자료에서 확인되지 않음. 2023년 자본 총계는 3에서 70조 95억 원으로 언급됨.

1.2. 부채 증가의 주요 동인 및 배경

LH 부채 증가는 단일 원인이 아닌 복합적인 요인들의 결과로 이해해야 한다. 가장 근본적인 원인은 LH가 수행하는 대규모 공공주택 건설 사업 및 정부 정책 사업이다.2 국회예산정책처 또한 정부 정책사업 수행에 따른 차입금 및 사채 발행액 증가를 LH 부채 증가의 주요 원인으로 분석한 바 있다.2 특히 3기 신도시와 같은 대규모 택지개발 사업은 막대한 초기 투자 비용을 필요로 하며, 이는 LH의 부채 규모를 필연적으로 증가시킨다.6 실제로 LH는 2025년에도 민간의 위축된 주택 공급을 보완하기 위해 역대 최대 규모인 25만 2천 호의 공공주택을 공급할 계획을 가지고 있어 8, 자금 소요는 지속될 전망이다.

LH의 사업 구조 또한 부채 증가에 영향을 미치는 중요한 요소이다. LH의 주된 수익원은 토지 및 주택 매각을 통한 '재화 판매 매출'에 의존하고 있다.3 그러나 공공임대주택 사업의 경우, 원가율이 200%를 넘어서는 등 구조적인 적자 상태에 놓여있다.3 이는 저소득층 주거 안정이라는 공적 기능을 수행하는 과정에서 발생하는 불가피한 비용이지만, LH의 재무 건전성에는 부담으로 작용한다. 노후 임대주택의 유지보수 비용 증가 또한 이러한 부담을 가중시키는 요인이다.9 만약 차기 정부에서 저소득층 임대주택 확대 정책이 본격화될 경우, LH의 손실 보전 부담은 더욱 커져 부채 규모가 2028년 236조 원까지 증가할 수 있다는 예측도 있다.3

부동산 시장 상황 역시 LH 부채에 직접적인 영향을 미친다. 최근 프로젝트파이낸싱(PF) 시장 경색은 LH의 재무 상태에 부정적인 영향을 주었다. PF 시장 불안으로 인해 토지 분양 계약이 해지되거나 지연되는 사례가 발생했으며, 2023년 한 해에만 공공택지 분양 계약 해지 금액이 2조 7000억 원에 달했다.3 미분양 자산은 LH의 유동성을 악화시키는 고질적인 문제 중 하나이다. 과거 2010년 6월 자료에 따르면, LH의 미분양 재고 자산은 총 22조 9000억 원(토지 22조 1000억 원, 주택 8000억 원)에 달했으며, 이는 당시 LH 유동성 악화의 주범으로 지목되었다.10 전체 414개 사업장 중 233개 지구에서 미분양이 발생하는 등 광범위한 미분양 문제는 사업 자금 회수를 지연시켜 외부 차입 의존도를 높인다. 최근에도 부동산 PF 부실 문제와 시장 침체 가능성이 지속되면서 7, LH의 자산 매각은 더디게 진행될 가능성이 크다. 이러한 상황은 LH가 대규모 사업(3기 신도시 토지보상 등)을 지속적으로 추진해야 하는 상황과 맞물려 부채 관리를 더욱 어렵게 만들고 있다.7

결론적으로 LH의 부채는 정부의 주택 공급 정책이라는 공적 역할 수행 과정에서 발생하는 비용, 수익성이 낮은 임대주택 사업 구조, 그리고 부동산 시장 변동성에 따른 자산 회수 지연 등 다양한 요인이 복합적으로 작용한 결과이다. 이러한 구조적 특성으로 인해 LH의 부채 문제는 단기간에 해결되기 어려운 과제로 남아있다.

1.3. 정부 지원 메커니즘과 LH 신용도

LH는 상당한 규모의 부채와 복잡한 재무구조에도 불구하고 국내외 신용평가기관으로부터 높은 신용등급을 유지하고 있다. 2021년 기준 부채비율이 250%를 넘어서는 등 재무구조가 열악했음에도 불구하고, LH의 신용등급은 최상등급인 'AAA'로 평가받았다.12 이는 LH의 자체적인 재무 능력보다는 유사시 정부의 지원 가능성에 대한 시장의 강력한 신뢰가 반영된 결과이다.

한국토지주택공사법은 이러한 정부 지원의 법적 근거를 일부 제공한다. 동법 제9조 제2항은 "정부는 공사가 외국으로부터 차입을 하는 경우에는 그 원리금의 상환을 보증할 수 있다"고 규정하여, 외화 차입에 대한 정부 보증 가능성을 명시하고 있다.13 또한, 제10조는 공사가 이사회 의결을 거쳐 자본금과 적립금 합계액의 5배를 초과하지 않는 범위 내에서 공사채를 발행할 수 있도록 허용하며, 같은 조 제3항에서는 "정부는 공사가 발행하는 사채의 원리금의 상환을 보증할 수 있다"고 하여 국내 발행 채권에 대해서도 정부 보증이 가능함을 밝히고 있다.13

가장 직접적인 손실 보전과 관련된 조항은 동법 제12조(손익금의 처리)이다. 이 조항에 따르면, 공사가 사업연도 결산 결과 손실이 발생했을 경우 적립금으로 보전하고, 적립금으로도 부족할 경우에는 "정부가 보전할 수 있다"고 규정되어 있다.14 여기서 주목할 점은 '보전하여야 한다'가 아닌 '보전할 수 있다'는 임의 규정이라는 점이다. 이 조항은 과거 LH가 유동성 위기를 겪었을 때, 시장의 신뢰를 높이기 위해 도입된 것으로, 단순한 임의적 손실보전 조항만으로는 발행 채권에 대한 시장의 신뢰를 확보하는 데 한계가 있었기 때문이다.14

이러한 정부의 직간접적 지원 가능성은 LH가 대규모 자금을 상대적으로 용이하게 조달할 수 있는 배경이 된다. 그러나 이는 동시에 LH가 시스템적으로 중요한 '대마불사(Too Big to Fail)' 기관으로 인식되게 만들어, 잠재적인 도덕적 해이를 유발할 수 있다는 지적도 가능하다. 정부 지원에 대한 기대감이 LH 내부의 재무 건전성 확보 노력이나 사업 타당성 검토의 엄밀성을 저해할 수 있다는 것이다. 특히 손실 보전 조항이 임의 규정이라는 점은, 실제 위기 상황에서 정부 지원의 범위와 시기에 대한 불확실성을 내포하며, 이는 LH의 궁극적인 재무 위험을 완전히 해소하지는 못한다. 법률에 명시된 공사채 발행 한도(자본금과 적립금 합계액의 5배) 역시, 자본 잠식이나 대규모 손실 발생 시에는 제약 요인으로 작용할 수 있다. 결국 정부 지원은 LH 신용도의 핵심 기반이지만, 그 자체로 완벽한 안전장치는 아니며, 공사의 근본적인 재무 체력 개선 노력이 병행되어야 그 효과가 지속될 수 있다.

1.4. LH 자산 포트폴리오와 잠재적 재무 리스크

2024년 말 기준 LH의 총자산은 233조 7000억 원에 달한다. 이 중 분양용 토지가 66조 3000억 원, 분양용 주택이 18조 8000억 원, 그리고 임대자산이 123조 6000억 원을 차지하여, 이들 분양 및 임대 관련 자산이 전체 자산의 약 89% (208조 7000억 원)를 구성하고 있다.4 이는 LH의 수익 구조가 토지 및 주택 매각과 임대 사업에 크게 의존하고 있음을 보여준다.3

이러한 자산 구성은 몇 가지 잠재적 재무 리스크를 내포한다. 첫째, 자산의 대부분이 부동산 관련 자산으로, 유동성이 낮고 시장 상황에 민감하게 반응한다. 부동산 시장이 침체하거나 프로젝트파이낸싱(PF) 시장 불안과 같은 외부 충격이 발생할 경우, 자산 매각이 지연되어 현금흐름에 심각한 압박을 받을 수 있다.3 과거 미분양 토지 재고가 22조 원을 넘어섰던 사례에서 볼 수 있듯이 10, 미매각 자산은 막대한 자금 부담과 추가적인 금융 비용을 유발한다. LH가 추진 중인 1~3기 신도시 개발 사업은 6 장기간에 걸쳐 대규모 자금이 투입되는 특성상, 자금 회수 기간이 길고 시장 변동성에 더욱 취약할 수 있다.

둘째, 임대자산의 큰 비중은 수익성 측면에서 도전 과제이다. 특히 저소득층을 위한 공공임대주택은 원가 이하로 공급되는 경우가 많아 구조적인 적자를 발생시킨다.3 2024년 말 기준 123조 6000억 원에 달하는 임대자산은 안정적인 임대료 수입을 제공할 수도 있지만, 동시에 유지보수 비용 증가와 낮은 임대료 수익률로 인해 LH의 재무 부담을 가중시키는 요인이 될 수 있다.9

셋째, LH는 이러한 재무 리스크를 완화하고 부채를 감축하기 위해 리츠(REITs)와 같은 사업 방식을 도입하는 등 노력을 기울이고 있으나 11, 그 효과가 재무구조를 근본적으로 개선하기에는 아직 미흡할 수 있다. 국회예산정책처는 LH가 재고자산을 판매하여 매출로 인식하기까지 시차가 있어 매출액 변동성이 크다는 점과 재무관리계획의 신뢰성을 높일 필요가 있다고 지적한 바 있다.16

결론적으로 LH의 자산 포트폴리오는 공공주택 공급 및 국토 개발이라는 공적 임무 수행을 위해 부동산 중심의 자산 구성을 가질 수밖에 없는 태생적 한계를 지닌다. 이는 시장 변동에 따른 유동성 리스크와 특정 사업 부문(임대주택)의 구조적 비수익성이라는 잠재적 재무 리스크로 이어진다. 따라서 단순한 자산 규모의 확대보다는 자산의 질적 개선, 효율적 자산 운용 및 매각 전략, 그리고 안정적 수익원 확보를 위한 노력이 절실히 요구된다.

제2장 해외 주요 공공주택기관 운영 및 재무 사례

2.1. 일본 도시재생기구 (UR - Urban Renaissance Agency)

2.1.1. 재무구조, 부채 현황 및 관리 방식

일본의 도시재생기구(UR)는 도시 개선 및 임대주택 공급을 주요 사업으로 하는 반관반민 성격의 독립행정법인이다.18 2024년 3월 31일(레이와 6년) 기준 UR의 총자산은 약 11조 7493억 엔이며, 총부채 역시 동일한 규모로 계상되어 순자산은 약 1조 3526억 엔 수준이다.20

부채의 주요 구성 항목인 유리자부채(이자지급부 부채)는 2024년 3월 말 기준 약 9조 6606억 엔으로, 이는 총부채 및 순자산 합계액의 약 82%에 해당한다.20 전년도 말 대비 유리자부채 잔액은 임대료 수입 및 개발 용지 양도 수입 등의 현금 유입에 힘입어 약 1120억 엔 감소한 것으로 나타났다.20 이는 최근 부채 절대액이 증가하고 있는 LH의 상황과는 대조적인 모습이다. 다만, 다른 자료에서는 UR의 유리자부채를 16조 2771억 엔, 기타부채를 1조 839억 엔으로 총 17조 3611억 엔의 부채를 보유하고 있다고 언급하고 있어 21, 자료 출처 및 시점에 따른 차이가 존재할 수 있음을 유의해야 한다. 본 보고서에서는 공식 결산 개요 자료인 20의 수치를 우선적으로 참조한다.

UR의 자산 구성에서 가장 큰 비중을 차지하는 것은 임대주택(건물·토지 등)으로, 약 10조 2914억 엔에 달하며 이는 총자산의 약 88%를 점유한다.20 UR은 정부로부터 보조금을 지원받고 있으며, 2023년도에는 도시재생 부문에서 171억 엔, 임대주택 부문에서 113억 엔의 보조금 수익을 기록했다.20 자금 조달 방식으로는 주택저당증권(MBS) 발행 등도 활용하고 있다.22

UR의 재무구조는 LH와 유사하게 방대한 부동산 자산을 기반으로 상당한 규모의 부채를 안고 있는 형태이다. 그러나 UR은 임대료 수입과 자산 매각을 통해 유리자부채를 점진적으로 감축해 나가고 있다는 점에서 긍정적인 재무 관리 성과를 보여주고 있다. 이는 UR의 주요 사업이 안정적인 임대 수입을 창출하는 임대주택 관리에 집중되어 있기 때문으로 풀이된다. 비록 MBS 발행 등 다양한 금융기법을 활용하지만, 핵심 사업인 도시재생과 임대주택 운영의 성과가 재무 건전성의 근간을 이룬다. 부채 대비 순자산 규모는 LH와 마찬가지로 높은 레버리지 상태를 시사하지만, 안정적인 현금흐름 창출 능력은 이러한 레버리지 리스크를 일정 부분 완화하는 요인으로 작용할 수 있다.

2.1.2. 정부 지원 및 감독 체계

일본의 도시재생기구(UR)는 국토교통성 소관의 독립행정법인으로 운영된다.14 이는 UR이 정부의 정책 목표를 수행하는 실행기관으로서의 역할을 담당하며, 동시에 정부의 감독을 받는다는 것을 의미한다. UR의 설립 및 운영 근거는 '독립행정법인 도시재생기구법'에 명시되어 있다.24

주무부처인 국토교통성은 UR의 사업 방향 설정 및 예산 승인, 업무 실적 평가 등 다방면에 걸쳐 지도·감독 권한을 행사한다. UR은 국가의 정책 시행기관으로서 국토교통성과 긴밀한 협력 관계를 유지하며, 정부의 도시재생 및 주택 정책을 현장에서 구현하는 역할을 수행한다.25

정부 지원은 재정적 측면에서도 이루어진다. 앞서 언급된 바와 같이 UR은 사업 수행에 필요한 자금의 일부를 정부 보조금 형태로 지원받는다.18 이러한 보조금은 UR이 공공성을 지닌 사업을 안정적으로 추진할 수 있도록 하는 중요한 재정적 기반이 된다. 독립행정법인이라는 법적 지위는 UR에게 일정 수준의 자율성을 부여하지만, 동시에 정부의 정책 방향과 감독 체계 내에서 운영되어야 함을 명확히 한다. 이는 LH가 국토교통부의 감독을 받는 것과 유사한 구조로, 공공기관의 책임성과 공공성 확보를 위한 일반적인 거버넌스 체계로 볼 수 있다. UR과 일본 정부 간의 명확한 역할 분담과 정책 연계는 대규모 공공 프로젝트 추진 및 관련 재정 위험 관리에 있어 중요한 요소로 작용한다.

2.1.3. 주요 사업 특성 및 자산 운용

UR의 핵심 사업 영역은 도시 지구 개선, 임대주택 공급 및 관리, 도시 기능 활성화, 그리고 재해 복구 지원 등으로 구성된다.18 특히 대도시를 중심으로 한 임대주택 공급과 관리는 UR의 가장 중요한 기능 중 하나이다. 2014년 기준으로 약 75만 호의 임대주택을 관리하고 있으며 23, 이는 과거 일본주택공단 등으로부터 승계받은 자산을 포함한다.18 UR의 자산 포트폴리오에서 임대주택 관련 자산(건물 및 토지)이 차지하는 비중은 절대적이다.20

UR의 사업 특성은 LH와 비교했을 때 몇 가지 차이점을 보인다. LH가 신도시 개발, 대규모 택지 공급 및 분양 주택 건설 등 개발 및 판매 중심의 사업 비중이 높은 반면, UR은 기존 도시의 재생과 임대주택의 장기적인 운영 및 관리에 더 큰 중점을 두고 있다. 이는 UR에게 상대적으로 안정적이고 예측 가능한 임대 수입을 제공하지만, 동시에 노후화된 주택 재고의 유지보수 및 개선에 대한 지속적인 투자 부담을 안겨준다.

자산 운용 측면에서 UR은 장기적인 관점에서 임대자산의 가치를 유지하고 향상시키는 데 주력한다. 이는 단순한 임대료 수입 확보를 넘어, 양질의 주거 환경 제공과 도시 경쟁력 강화라는 공적 목표 달성과도 연결된다. 대규모 재해 발생 시 이재민을 위한 공공주택 건설 및 도시 재건 사업 참여는 UR의 공공적 역할을 더욱 부각시키는 부분이다.18 이러한 사업 포트폴리오는 UR의 재무구조 및 리스크 프로파일에 영향을 미치며, LH와는 다른 형태의 재정적 과제와 기회를 제공한다. LH가 부동산 시장 변동에 따른 판매 수익 변동성에 크게 노출되어 있다면, UR은 임대 시장의 안정성과 자산 노후화 관리라는 과제에 직면해 있다고 볼 수 있다.

표 2: 일본 UR 주요 재무 현황 (2024년 3월 31일 기준)

구분 (단위: 조 엔)	금액	비고
총자산	11.749	20
총부채	10.396	20 (총자산 11.749 - 순자산 1.353)
- 유리자부채	9.660	20
순자산	1.353	20
부채비율 (총부채/순자산)	768.3%	계산치 (10.396 / 1.353 * 100)
주요 수익원	임대료 수입, 양도 수입, 정부 보조금	20 (결산 개요에서 언급)
당기순이익 (FY2023)	0.024	20 (240억 엔)

주: 부채비율은 총부채를 순자산으로 나누어 계산함. 환율 변동에 따라 원화/달러 환산 가치는 달라질 수 있음.

2.2. 싱가포르 주택개발청 (HDB - Housing and Development Board)

2.2.1. 재정 운영 모델 (적자 구조 및 정부 보조)

싱가포르 주택개발청(HDB)은 국민의 약 80%에게 주거를 제공하며, 이 중 약 90%가 자가 주택을 소유하고 있는 싱가포르 공공주택 정책의 핵심 기관이다.28 HDB의 재정 운영 모델은 LH나 일본 UR과는 근본적으로 다르다. HDB는 주택을 개발 원가 이하로 공급하고 다양한 주택 구입 보조금을 지급하기 때문에, 매년 구조적인 재정 적자를 기록한다.

2023 회계연도(2023년 4월~2024년 3월)에 HDB는 정부 보조금 수령 전 기준으로 67억 7500만 싱가포르 달러의 순손실을 기록했으며, 이는 전년도 53억 8000만 달러보다 증가한 수치이다.30 이 적자의 대부분(2023년 기준 62억 2500만 달러)은 주택 자가 소유 지원 부문(Home Ownership segment)에서 발생했다.30 구체적으로는 현재 건설 중인 주택에 대한 예상 손실(37억 3800만 달러), 완공된 주택 판매에 따른 총손실(높은 건설 비용으로 인해 13억 6900만 달러), 그리고 중앙연금기금(CPF) 주택 보조금 지급(9억 9900만 달러) 등이 주요 원인이었다.30

이러한 HDB의 운영 적자는 실패나 비효율의 결과가 아니라, 싱가포르 정부가 저렴한 공공주택 공급을 사회적 지출이자 공공 서비스로 간주하는 정책 철학의 반영이다. HDB는 매년 발생하는 적자를 메우기 위해 재무부로부터 정부 보조금을 지원받는다. 예를 들어 2023 회계연도에는 67억 9000만 달러의 보조금을 받았다.31 이는 HDB의 재정 모델이 처음부터 정부의 재정 지원을 전제로 설계되었음을 보여준다. 따라서 HDB의 재정 건전성을 평가할 때 LH와 같이 부채 규모나 수익성을 기준으로 삼는 것은 적절하지 않다. HDB의 성공은 재무적 이익이 아닌, 저렴하고 질 좋은 주택을 얼마나 효과적으로 공급하고 포용적인 주거 공동체를 형성하는지로 측정된다. 이처럼 공공주택 보조금의 규모와 집행 내역이 투명하게 공개되고 정부 예산에 직접 반영되는 HDB의 모델은, 공기업 내부의 복잡한 회계 처리나 비정기적 지원을 통해 보조금이 지원될 수 있는 다른 국가 모델과 대조된다.

2.2.2. 정부 지원 정책 및 재정적 역할

싱가포르 정부는 HDB를 통해 국민의 주택 안정을 적극적으로 지원하며, 이는 다양한 주택 보조금 정책과 직접적인 재정 지원으로 구체화된다. 정부는 생애 최초 주택 구입 가구를 대상으로 최대 12만 싱가포르 달러에 달하는 강화된 CPF 주택 보조금(Enhanced CPF Housing Grant)이나 부모와 가까이 거주할 경우 지급되는 근접 주택 보조금(Proximity Housing Grant) 등 다양한 형태의 재정 지원을 제공한다.32 이러한 보조금은 HDB를 통해 지급되며, 이는 HDB의 재정 적자 요인 중 하나가 된다.30

싱가포르의 예산 편성은 재무부(Ministry of Finance)가 중앙 예산 당국으로서 주도하며, HDB에 대한 보조금 역시 이러한 예산 편성 과정을 통해 결정된다.31 국가 비상 상황 시 과거 적립된 예비 기금(past reserves)을 사용하기 위해서는 대통령의 승인이 필요하며, 이는 매우 엄격한 조건 하에서만 가능하다.33 HDB의 운영 적자는 통상적인 예산 배정을 통해 충당되며, 과거 예비 기금에 의존하는 경우는 드물다.

HDB와 공공주택 정책 전반에 대한 감독은 국가개발부(Ministry of National Development, MND)가 담당한다.28 MND는 HDB의 사업 계획, 예산, 정책 방향 등을 총괄하며, HDB가 정부의 주택 정책 목표를 효과적으로 달성하도록 지도한다. 이처럼 싱가포르에서 HDB의 운영과 재정은 주택 구입 능력 확보를 위한 국가적 통합 전략의 핵심 요소로 기능한다. 정부의 역할은 단순한 재정적 후원자를 넘어, 저렴한 주택 공급을 적극적으로 계획하고 자금을 지원하는 주도적인 역할을 수행하는 것이다.

2.2.3. 공공주택 공급 정책과 사회적 기능

싱가포르의 HDB는 1960년 심각한 주택 부족 문제를 해결하기 위해 설립되었다. 초기에는 임대주택 공급에 주력했으나, 1964년 리콴유 총리의 주도로 자가 주택 소유 정책(Home Ownership for the People Scheme)으로 전환하여 국민들에게 국가에 대한 주인의식을 부여하고자 했다.29 현재 HDB는 싱가포르 전체 주거의 약 80%를 공급하며, 국민 대다수가 HDB 주택을 통해 내 집 마련의 꿈을 실현하고 있다.28

HDB의 주택 공급 정책은 단순한 물량 공급을 넘어, 포괄적인 편의시설을 갖춘 주택 단지를 계획하고 개발하여 다양한 소득 계층이 함께 어우러지는 공동체를 조성하는 데 중점을 둔다.37 특히, 특정 인종의 집단 거주지 형성을 방지하기 위해 엄격한 인종별 입주 할당제를 시행하는 등 사회 통합 기능도 적극적으로 수행한다.38

최근 주택 수요 증가에 대응하기 위해 HDB는 BTO(Build-To-Order, 선분양) 아파트 공급을 확대하고 있으며, 2021년부터 2025년까지 총 10만 호의 주택을 공급할 계획이다.30 이러한 대규모 공급은 HDB의 재정 부담을 가중시키는 요인이지만, 싱가포르 정부는 이를 국민 주거 안정이라는 사회적 목표 달성을 위한 필수적인 투자로 간주한다. HDB의 역할은 단순한 주택 건설 및 공급자를 넘어, 국가의 사회적 안정과 통합, 그리고 국민의 자산 형성을 지원하는 핵심적인 사회적 기능을 수행하는 데 있다. 이러한 배경에서 HDB의 재정적 "적자"는 전통적인 기업 회계 관점에서의 부실이 아니라, 공공 서비스 제공에 따른 계획된 사회적 비용으로 이해되어야 한다.

표 3: 싱가포르 HDB 재정 운영 주요 지표 (FY 2023: 2023년 4월 ~ 2024년 3월)

구분 (단위: 억 싱가포르 달러)	금액	비고
주택 프로그램 총지출	-	자료에서 구체적 총지출액 확인 불가
주택 자가 소유 부문 순손실	62.25	30
전체 순손실 (정부 보조금 前)	67.75	30
정부 보조금 수령액	67.90	31
주요 사회적 성과 (FY2023)	BTO 착공 약 22,700호, 신규주택 완공 18,450호	30 (완공은 FY2023 실적, 착공은 FY2023 기간 중)

주: HDB의 상세 자산/부채 현황은 제공된 자료에서 확인되지 않아, 재정 운영 모델의 특성을 보여주는 지표 중심으로 구성함.

제3장 LH 부채 수준 국제 비교 평가

3.1. 주요 재무 지표 비교 분석 (LH, UR, HDB)

LH, 일본 UR, 싱가포르 HDB의 재무 상황을 비교 분석하면 각 기관의 운영 특성과 정부 지원 방식의 차이가 뚜렷하게 드러난다.

부채 규모: LH의 2024년 말 기준 총부채는 160조 1000억 원(약 1186억 달러, 1달러=1350원 가정)으로 절대적인 규모가 매우 크다.4 일본 UR의 경우, 2024년 3월 말 기준 유리자부채는 9조 6600억 엔(약 644억 달러, 1달러=150엔 가정)이며, 총부채(자산-순자산)는 약 10조 3960억 엔(약 693억 달러) 수준이다.20 싱가포르 HDB는 전통적인 의미의 '부채'보다는 계획된 '운영 적자'가 재정의 핵심 특징이다. 2023 회계연도 기준 HDB의 순손실은 약 67억 7500만 싱가포르 달러(약 50억 달러, 1달러=1.35 SGD 가정)였으며, 이는 정부 보조금으로 전액 충당된다.30

레버리지 (부채비율): LH의 부채비율(총부채/자본)은 2024년 말 기준 217.7%이다.4 일본 UR의 부채비율(총부채/순자산)은 약 768.3% (10조 3960억 엔 / 1조 3526억 엔)로 계산되어 LH보다 훨씬 높은 수준의 레버리지를 활용하고 있음을 알 수 있다.20 HDB의 경우, 이러한 부채비율 지표는 재정 모델의 특수성으로 인해 직접적인 비교가 어렵다. UR의 높은 부채비율은 방대한 장기 임대자산을 보유하고 공적 임무를 수행하는 공공기관의 특성을 반영할 수 있다. 이는 높은 레버리지가 반드시 재무적 취약성을 의미하는 것은 아니며, 자산의 성격(임대자산 대 분양자산), 수익원의 안정성(임대수익 대 매각수익), 그리고 정부 지원의 확실성 등 다양한 맥락을 함께 고려해야 함을 시사한다.

정부 지원의 성격:

• LH: 정부는 법률에 따라 채무보증(외화 및 국내 발행 사채)을 할 수 있으며, 손실 발생 시 '보전할 수 있다'는 임의 규정을 두고 있다.13 이러한 정부 지원 가능성 덕분에 높은 신용등급을 유지한다.12
• UR: 국토교통성의 감독 하에 운영되며, 정부로부터 사업 보조금을 지원받는다.20 독립행정법인으로서 정부의 암묵적 지원 또한 기대된다.
• HDB: 운영 적자는 정부 예산에 편성된 보조금으로 직접적이고 계획적으로 충당된다.30 공공주택 공급은 사회적 비용으로 간주된다.

이러한 비교는 각국 정부의 공공주택기관에 대한 재정 지원 철학의 차이를 명확히 보여준다. 싱가포르는 공공주택을 직접적인 재정 지출 항목으로 다루는 반면, 한국은 LH에 대해 간접적 지원과 자체적인 재정 운영을 혼합하는 방식을 취하고 있다. 일본 UR은 운영 수입과 정부 보조금을 결합하는 형태를 보인다. LH의 부채 심각성을 논할 때, HDB와 같이 정부가 운영 적자를 전적으로 책임지는 모델과 비교하면 상대적으로 더 심각해 보일 수 있다. 반면, UR과 같이 높은 레버리지를 활용하는 다른 국가의 공공기관 사례를 보면, LH의 부채비율 자체만으로는 단정적인 평가를 내리기 어렵다. 다만, LH의 수익 모델이 UR의 임대 중심 모델보다 변동성이 큰 매각 수익에 의존한다는 점은 리스크 요인으로 작용할 수 있다.

표 4: LH, UR, HDB 핵심 재무지표 및 운영 특성 비교

구분	LH (한국토지주택공사)	UR (일본 도시재생기구)	HDB (싱가포르 주택개발청)
기준 시점	2024년 말	2024년 3월 말	FY 2023 (2023.4~2024.3)
총자산 (현지통화)	233.7조 원 4	11.749조 엔 20	자료 미비 (재무상태표 중심 운영 아님)
총부채 (현지통화)	160.1조 원 4	10.396조 엔 20	해당 지표 중요도 낮음 (적자 보전 모델)
순자산/자본 (현지통화)	73.6조 원 4	1.353조 엔 20	해당 지표 중요도 낮음
부채비율 (총부채/자본)	217.7% 4	약 768.3% (계산치)	해당 지표 중요도 낮음
주요 자금조달원	주택도시기금, 사채, 차입금 4	차입금, MBS, 정부출자금 등 20	정부 보조금 30
정부 재정지원 성격	채무보증, 임의적 손실보전 13	사업 보조금, 정부 출자 20	운영 적자 전액 보조 30
주요 임무/역할	토지개발/공급, 주택건설/공급/관리, 도시개발 13	도시재생, 임대주택 공급/관리 18	공공주택 계획/개발/공급, 주거환경 조성 28
주요 수익원	토지/주택 분양수익, 임대수익 3	임대료 수입, 자산양도 수입, 정부 보조금 20	정부 보조금이 주된 재원 (분양수입은 원가 이하) 30

주: 환율 변동에 따라 USD 환산 가치는 달라질 수 있음. HDB의 경우 전통적 의미의 자산/부채/자본 구조보다 정부 보조를 통한 재정 운영 모델이 핵심임.

3.2. 공공주택기관의 부채 관리 및 정부 역할 비교

각국 공공주택기관의 부채 관리 방식과 정부의 역할은 해당 국가의 정책 우선순위와 재정 시스템을 반영한다.

LH (한국): LH의 부채 관리는 주로 자산 매각(미분양 토지 및 주택 등), 공사채 발행, 그리고 정부의 암묵적·명시적 지급보증에 의존한다. 정부(국토교통부 등)는 정책 결정자, 감독자로서의 역할을 수행하며, 법률에 근거하여 잠재적인 재정 지원자로서의 역할도 한다.14 그러나 정부의 직접적인 손실 보전은 임의 규정으로 되어 있어, LH는 기본적으로 자체적인 사업 수익을 통해 부채를 관리해야 하는 부담을 안고 있다. 이로 인해 정부 정책 사업 수행과 재무 건전성 유지 사이의 긴장 관계가 발생하며, 특히 미분양 자산 문제는 지속적인 재무적 압박 요인으로 작용한다.10

UR (일본): UR은 임대료 수입, 자산 매각 등을 통해 부채를 관리하며, 필요시 차환 발행 등을 활용한다. 정부(국토교통성)는 UR의 사업을 감독하고 정책 방향을 제시하며, 사업 수행에 필요한 보조금을 지원한다.20 UR의 부채 관리는 장기 임대자산의 안정적 운영과 가치 유지에 중점을 두는 것으로 보인다. 정부의 역할은 직접적인 부채 해결보다는 UR이 공적 임무를 수행하면서 재정적 지속가능성을 유지할 수 있도록 지원하는 데 초점이 맞춰져 있다.

HDB (싱가포르): HDB의 재정 관리는 전통적인 의미의 '부채 관리'와는 거리가 멀다. HDB는 정부가 승인한 예산 및 보조금 프레임워크 내에서 지출을 관리하는 방식으로 운영된다. 운영상 발생하는 적자는 계획된 것으로 간주되며, 정부 보조금으로 전액 충당되므로 부채 자체가 주요 관리 대상이 아니다.30 정부(국가개발부, 재무부)는 직접적인 자금 공급자이자 정책 결정자로서 HDB 운영 전반을 주도한다.33

이러한 비교를 통해 볼 때, 정부의 개입 방식에서 차이가 드러난다. 싱가포르 정부는 HDB의 계획된 적자를 사전에 예산을 통해 적극적으로 지원하는 반면, 한국 정부의 LH에 대한 지원은 채무보증과 같은 간접적 방식이 주를 이루며, 직접적인 손실 보전은 위기 상황 발생 시 고려될 수 있는 사후적, 임의적 성격이 강하다.14 이러한 차이는 각 기관이 '부채 문제'를 인식하고 관리하는 방식에 근본적인 영향을 미친다. LH의 부채는 자체적인 지속가능성에 대한 의문이 제기될 때 '문제'로 부각되는 반면, HDB의 적자는 사회적 임무 수행의 '결과'로 받아들여진다.

또한, 거버넌스 구조와 정부와의 재정 관계 명확성은 재정 규율에 중요한 영향을 미친다. HDB의 명확한 임무와 자금 조달 메커니즘은 30 내부 재정 통제 및 기대치를 명확하게 설정하는 데 기여하는 반면, LH는 상업적 생존 가능성과 공공 서비스 의무 사이의 경계가 모호하여 재정 규율 확립에 어려움을 겪을 수 있다. 특히 정부 지원에 대한 기대는 도덕적 해이를 유발할 가능성도 배제할 수 없다. 국회예산정책처는 LH의 재무관리계획 신뢰성 제고 필요성과 17 LH 및 정부가 취약한 재무구조에 대한 충분한 경각심을 가져야 한다고 지적한 바 있다.16

3.3. LH 부채의 심각성에 대한 종합적 평가

LH 부채의 심각성은 다차원적이고 맥락 의존적으로 평가되어야 한다.

부채가 심각하다고 볼 수 있는 요인:

• 절대적 규모: 2024년 말 기준 160조 1000억 원이라는 부채 규모는 국내 비금융 공기업 중 최대 수준으로, 그 자체로 상당한 부담이다.1
• 증가 추세: 부채 총액이 지속적으로 증가하고 있으며, 향후 3기 신도시 사업 등으로 더욱 늘어날 것으로 전망된다.3
• 이자 부담: 총부채 중 97조 4000억 원이 이자부담부채로, 이는 매년 막대한 이자 지급 의무를 발생시켜 현금흐름을 제약한다.4
• 자산 리스크: 자산의 대부분이 부동산으로, 시장 침체 시 유동성 확보에 어려움을 겪을 수 있으며, 미분양 자산은 직접적인 재무 부담으로 작용한다.4 특히 PF 시장 불안정은 이러한 리스크를 증폭시킨다.3
• 구조적 손실: 공공임대주택 사업 등 정책적 사업은 구조적으로 손실을 발생시키는 경우가 많아 재무 건전성을 지속적으로 악화시킨다.3

심각성을 완화하는 요인:

• 정부 지원: 법률에 근거한 정부의 지급보증 및 잠재적 손실 보전 가능성은 LH의 신용도를 높이고 자금 조달을 용이하게 한다.12
• 자산 가치: 부채만큼이나 막대한 규모의 자산(233조 7000억 원)을 보유하고 있어, 자산 매각을 통해 부채를 상환할 여력이 이론적으로는 존재한다 (단, 유동성 문제가 관건).4
• 공적 임무 수행: 부채의 상당 부분이 국민 주거 안정 및 국토 개발이라는 필수적인 공적 서비스 제공 과정에서 발생한 것이다.2
• 부채비율 개선: 과거 최고치에 비해 부채비율 자체는 상당폭 개선되었다 (그러나 절대액 증가와 함께 고려해야 함).5
• 국제적 맥락: 일본 UR과 같은 해외 공공주택기관 역시 높은 레버리지를 활용하여 운영되고 있다.20

종합적으로 볼 때, LH 부채의 심각성은 양적 측면(규모, 증가세)에서는 분명 우려스러운 수준이다. 그러나 질적 측면에서는 강력한 정부 지원과 공적 임무 수행이라는 특수성이 고려되어야 한다. 싱가포르 HDB와 비교하면, HDB의 재정 모델은 부채를 통한 운영이 아니므로 LH의 부채가 더 심각해 보일 수 있다. 반면 일본 UR과 비교하면, LH의 레버리지 비율(부채비율)은 UR보다 낮을 수 있으나, LH의 수익 모델(매각 의존적)이 UR의 임대 중심 모델보다 시장 변동에 더 취약할 수 있다는 점에서 리스크가 존재한다.

궁극적으로 LH 부채의 심각성은 현재의 운영 모델의 지속 가능성에 달려있다. 즉, 확장되는 공적 임무를 계속 수행하면서 이 정도 수준의 부채를 영구적이고 점증하는 정부 지원이나 심각한 금융 위기 없이 관리할 수 있느냐는 것이다. 단순한 채무불이행 위험보다는 장기적인 재정 부담 가중, 부동산 시장 급변동 시의 시스템 리스크 전이 가능성 등이 핵심적인 우려 사항이다.

제4장 결론 및 LH 재무 건전성 강화를 위한 제언

4.1. LH 부채 문제의 본질과 국제적 맥락

LH 부채 문제의 본질은 공공 서비스 제공자로서의 역할과 준시장형 기업으로서의 역할 사이의 구조적 모순에서 비롯된다. LH는 정부 정책에 따라 수익성이 낮거나 적자가 발생하는 사업(예: 공공임대주택, 대규모 신도시 건설 초기 투자)을 수행하면서도, 동시에 재무적 지속가능성을 확보해야 하는 이중적 과제를 안고 있다. 이 과정에서 발생하는 막대한 자금 수요는 주로 부채를 통해 조달되며, 이는 정부의 암묵적·명시적 지원(채무보증, 임의적 손실보전 등)을 바탕으로 이루어진다.

국제적 맥락에서 볼 때, 일본 UR 역시 대규모 자산을 기반으로 높은 부채를 안고 운영되지만, 안정적인 임대수익 비중이 높다는 점에서 LH와 차이가 있다. 반면 싱가포르 HDB는 공공주택 공급을 국가의 직접적인 재정 지출로 간주하여 계획된 적자를 정부 보조금으로 충당하는 모델을 채택하고 있어, 부채 문제에 대한 접근 방식 자체가 다르다.

LH가 채택하고 있는 '공적 임무 수행 + 시장형 자금 조달(부채) + 정부의 조건부 지원'이라는 하이브리드 모델은 본질적으로 재정적 긴장과 리스크를 내포한다. 정책 목표 달성을 우선시하다 보면 재무 건전성이 악화될 수 있고, 반대로 재무 건전성만을 강조하면 공적 기능 수행에 차질이 빚어질 수 있기 때문이다. 국제 사례는 이러한 하이브리드 모델의 어려움을 방증하며, 보다 명확한 재정 모델(HDB의 직접 보조 방식 또는 UR의 비교적 안정적 수익 기반 운영)이 주는 시사점을 되새기게 한다.

4.2. 해외 성공 사례로부터의 정책적 시사점

해외 공공주택기관의 운영 사례는 LH의 재무 건전성 강화 및 지속 가능한 운영 모델 구축에 몇 가지 중요한 정책적 시사점을 제공한다. 그러나 각국의 사회경제적 환경과 정책 목표가 다르므로, 특정 모델을 그대로 도입하기보다는 그 원리와 장점을 한국적 상황에 맞게 적용하는 지혜가 필요하다.

싱가포르 HDB 사례로부터의 시사점:

• 공적 기능에 대한 투명한 재정 지원: HDB는 공공주택 공급에 따른 적자를 정부가 명시적으로 보조한다.30 이처럼 LH가 수행하는 사업 중 명백히 공익적 성격이 강하고 수익성이 낮은 부문(예: 영구임대주택 운영, 특정 정책적 개발 사업)에 대해서는 정부가 보다 직접적이고 투명한 예산 지원을 고려할 필요가 있다. 이는 LH가 부채를 통해 공익사업 비용을 충당하는 현재의 방식을 개선하고, 국민 부담의 투명성을 높이는 데 기여할 수 있다.
• 주택 정책과 국가 목표의 연계 및 장기적 재정 약속: 싱가포르는 주택 정책을 국가의 사회경제적 안정 및 통합이라는 거시적 목표와 긴밀히 연계하고, 이를 위한 장기적이고 안정적인 재정 지원을 약속한다.29 LH의 사업 또한 단기적 성과보다는 장기적인 국가 발전 기여도 관점에서 평가하고, 필요한 재정 지원에 대한 사회적 합의와 정부의 일관된 약속이 중요하다.

일본 UR 사례로부터의 시사점:

• 안정적 수익원 개발 및 관리: UR은 방대한 임대주택 포트폴리오를 통해 비교적 안정적인 임대 수입을 확보하고 있다.20 LH 역시 임대주택 자산을 효율적으로 관리하고, 장기적으로 안정적인 현금흐름을 창출할 수 있는 사업 모델(예: 자산 유동화, 리츠 활성화 등)을 더욱 적극적으로 모색할 필요가 있다.
• 정교한 금융 기법 활용 및 리스크 관리: UR은 MBS 발행 등 다양한 금융 기법을 활용하는 것으로 보인다.22 LH도 자금 조달 방식을 다변화하고 금융 비용을 절감하려는 노력을 지속해야 하지만, 이 과정에서 발생할 수 있는 새로운 금융 리스크에 대한 철저한 관리 체계 구축이 선행되어야 한다.
• 기존 자산 가치 제고 및 효율적 운용: UR은 기존 도시 및 주택단지 재생 사업을 통해 자산 가치를 유지·향상시키는 데 주력한다. LH 또한 보유 자산, 특히 노후화되는 임대주택이나 미개발 토지 등에 대한 효율적 활용 및 가치 제고 방안을 적극적으로 강구해야 한다.

이러한 시사점들은 LH가 단순히 부채 감축에만 집중하기보다는, 공적 임무를 지속 가능하게 수행할 수 있는 안정적인 재정 구조를 어떻게 구축할 것인가에 대한 근본적인 고민을 필요로 한다.

4.3. 지속 가능한 주거 안정을 위한 LH 재무 관리 방향

LH가 지속 가능한 주거 안정을 달성하면서 재무 건전성을 확보하기 위해서는 다음과 같은 방향으로 재무 관리 체계를 개선해 나갈 필요가 있다.

첫째, 재정적 역할과 책임의 명확화가 시급하다. LH가 수행하는 사업을 시장 경쟁 원리가 적용될 수 있는 상업적 부문과 정부의 직접적인 지원이 필요한 공익적 부문으로 명확히 구분해야 한다. 공익적 부문에 대해서는 정부가 예산을 통해 직접 비용을 보전하거나 운영비를 지원하는 방식을 확대하여, LH가 과도한 부채를 통해 공익사업 비용을 충당하는 구조를 개선해야 한다. 이는 재정 책임의 투명성을 높이고, LH가 각 사업의 성격에 맞는 재무 목표를 설정하는 데 도움이 될 것이다.

둘째, 리스크 관리 시스템의 고도화가 요구된다. 특히 대규모 개발 사업 추진 시 시장 상황 변화, 금리 변동, 정책 변경 등에 따른 리스크를 보다 정교하게 예측하고 평가할 수 있는 시스템을 갖추어야 한다. 미분양 자산 발생 가능성을 최소화하기 위한 수요 예측 정확도 제고, 단계적 사업 추진, 그리고 발생한 미분양 자산에 대한 신속하고 효율적인 매각 또는 활용 전략 수립이 중요하다.10 부동산 PF 시장 불안정 등 외부 충격에 대한 대응 능력도 강화해야 한다.

셋째, 자금 조달 방식 다변화 및 자산 운용 효율화를 지속적으로 추진해야 한다. 전통적인 사채 발행이나 기금 차입 외에, 프로젝트 특성에 맞는 다양한 금융 기법(예: 인프라 펀드, 리츠, 자산유동화증권 등)을 적극 활용하여 금융 비용을 절감하고 자금 조달 안정성을 높여야 한다. 동시에, 보유 자산, 특히 대규모 임대주택 포트폴리오의 운영 효율성을 제고하여 수익성을 개선하고 유지보수 비용을 절감하려는 노력이 필요하다.9

넷째, 정부 지원 메커니즘의 합리적 재검토가 필요하다. 정부의 지급보증이나 손실보전 가능성은 LH의 신용도를 유지하는 데 필수적이지만 14, 도덕적 해이를 방지하고 LH의 자구 노력을 유도할 수 있는 방향으로 개선될 필요가 있다. 예를 들어, 정부 지원 조건에 재무 건전성 목표 달성 여부를 연동하거나, 사업 성과 평가를 강화하는 방안을 고려할 수 있다. 국회예산정책처의 지적처럼 재무관리계획의 신뢰성을 높이는 노력도 병행되어야 한다.16

다섯째, 실현 가능하고 구체적인 중장기 재무 계획 수립 및 이행이 중요하다. 정부의 주택 공급 목표, 예상되는 정책 변화, 거시경제 환경 등을 종합적으로 고려하여 현실적인 수입 및 지출 계획, 부채 감축 목표, 자금 조달 계획 등을 포함하는 중장기 재무 로드맵을 수립하고, 이를 일관성 있게 추진해야 한다.3

결론적으로 LH의 재무 건전성 확보는 LH만의 노력을 넘어 정부와의 긴밀한 협력과 정책적 지원, 그리고 사회적 합의가 필요한 과제이다. 공적 임무 수행과 재무적 지속가능성이라는 두 가지 목표를 균형 있게 달성하기 위한 끊임없는 노력이 이루어질 때, LH는 국민의 주거 안정을 위한 핵심 기관으로서의 역할을 더욱 충실히 수행할 수 있을 것이다. 이는 단순히 부채를 없애는 것이 아니라, 공공의 이익에 부합하고 시스템적 위험을 초래하지 않는 수준에서 부채를 투명하게 관리하는 것을 목표로 해야 한다.